Quadro normativo aggiornato alla luce della Riforma Accrual

Nota SeSD n. 158/2025  ·  Ragioneria Generale dello Stato
D.L. 9 agosto 2024, n. 113, art. 10, commi 3–12, conv. L. 7 ottobre 2024, n. 143

1. Inquadramento generale

I Comuni italiani si confrontano quotidianamente con i beni immobili abusivi, vale a dire opere realizzate senza permesso di costruire, in totale difformità dallo stesso ovvero con variazioni essenziali ai sensi dell’art. 32 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico dell’Edilizia, d’ora innanzi TUE). Tale quadro normativo tradizionale si intreccia oggi con rilevanti innovazioni contabili e procedurali.

Tale evoluzione impone agli enti locali un duplice approccio: da un lato la repressione dell’abusivismo mediante vigilanza e sanzioni; dall’altro il recupero del bene attraverso l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ammessa esclusivamente ove prevalga un interesse pubblico concreto e non sussistano incompatibilità con vincoli urbanistici, paesaggistici o ambientali.

La Nota SeSD n. 158/2025 della Ragioneria Generale dello Stato (RGS), pubblicata il 29 agosto 2025, fornisce alle pubbliche amministrazioni gli strumenti operativi per la corretta rilevazione e valutazione delle immobilizzazioni materiali secondo lo standard contabile ITAS 4 — adottato con determina del Ragioniere Generale n. 176775 del 27 giugno 2024, in attuazione della Riforma 1.15 del PNRR, ispirata ai principi IPSAS ma adattata al contesto italiano — abbandonando la logica di cassa in favore della competenza economica. I beni acquisiti vanno iscritti in bilancio al costo storico, al valore equo (fair value) o al valore estimativo, con applicazione di ammortamenti sistematici e periodici test di impairment.

2. La repressione e i rimedi sanzionatori

L’abusivismo edilizio configura un illecito permanente che il TUE punisce sia sul piano amministrativo sia su quello penale. L’art. 27 TUE pone in capo al dirigente o responsabile dell’ufficio comunale un obbligo inderogabile di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, da esercitare mediante ordinanze di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi; il co. 3 dello stesso articolo prevede la sospensione immediata dei lavori e, in caso di inerzia del dirigente, l’intervento sostitutivo dell’organo regionale. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio costituisce, ai sensi dell’art. 31, co. 4-bis, TUE (introdotto dal D.L. 69/2024, conv. L. 105/2024, c.d. “Salva Casa”), elemento di valutazione della performance individuale nonché causa di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente inadempiente.

Per gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, l’art. 31 TUE prevede l’alternativa tra demolizione a spese del responsabile e acquisizione gratuita al patrimonio comunale. L’art. 33 TUE riproduce il medesimo meccanismo per le ristrutturazioni edilizie abusive, mentre l’art. 34 TUE stabilisce sanzioni pecuniarie per le difformità parziali dal permesso di costruire, qualora la demolizione della parte difforme non sia possibile senza pregiudizio della parte conforme.

Sul versante degli istituti sananti, l’art. 36 TUE disciplina l’accertamento di conformità per gli abusi totali, richiedendo la c.d. doppia conformità completa: l’opera deve essere conforme sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione sia a quella vigente al momento della domanda. L’art. 36-bis TUE (introdotto dal D.L. 69/2024, conv. L. 105/2024, c.d. “Salva Casa”) introduce invece una doppia conformità asimmetrica per le difformità parziali e le variazioni essenziali: è sufficiente la conformità urbanistica alla disciplina vigente al momento della domanda e la conformità edilizia alle norme vigenti al momento della realizzazione. Rimangono applicabili le tolleranze costruttive già previste dall’art. 34-bis TUE (fino al 2% della superficie utile per edifici da 100 a 500 m², con percentuali maggiorate per edifici più piccoli). A queste disposizioni si aggiungono le pratiche ancora pendenti generate dai condoni edilizi storici (L. 47/1985, L. 724/1994, L. 326/2003).

Sul piano penale, l’art. 44 TUE articola le sanzioni secondo tre livelli di gravità crescente. Gli importi di seguito indicati sono quelli vigenti dopo il raddoppio disposto dall’art. 32, co. 47, della L. 326/2003:

• a): ammenda fino a € 20.658 per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal Titolo IV TUE, dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;
• b): arresto fino a due anni e ammenda da € 10.328 a € 103.290 per l’esecuzione di lavori in totale difformità o assenza del permesso di costruire, o per la prosecuzione dei lavori nonostante l’ordine di sospensione;
• c): arresto fino a due anni e ammenda da € 30.986 a € 103.290 per lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio (art. 30 TUE) e, con la medesima pena, per interventi in zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesaggistico o ambientale, realizzati in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso di costruire.

La sentenza di condanna comporta la confisca obbligatoria del bene e dell’area di sedime, anche se intestati a terzi in buona fede (art. 44, co. 2, TUE). Tuttavia, la Corte EDU (Varvara c. Italia, 2013; Sud Fondi s.r.l. c. Italia, 2018) e le Sezioni Unite della Cassazione penale (sent. n. 8350/2021) hanno escluso la confisca in assenza di responsabilità penale accertata, ivi compresa l’ipotesi di estinzione del reato per prescrizione.

I Comuni partecipano attivamente al procedimento penale: denunciano i fatti all’Autorità giudiziaria ai sensi dell’art. 331 c.p.p., si costituiscono parte civile per il risarcimento del danno urbanistico-ambientale, coordinano la polizia giudiziaria municipale per i sequestri preventivi ex art. 321 c.p.p. e dispongono la sospensione immediata dei lavori ai sensi dell’art. 27, co. 3, TUE. È consolidato in giurisprudenza che la prescrizione del reato non estingue l’illecito amministrativo: il potere repressivo del Comune non si consuma con il decorso del tempo, come chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 9/2017.

3. Il percorso dell’acquisizione e il ruolo della giurisprudenza

L’acquisizione del bene abusivo al patrimonio comunale, disciplinata dall’art. 31 TUE, si perfeziona ope legis quando il responsabile non ottempera all’ordinanza di demolizione entro novanta giorni dalla notifica e dalla trascrizione dell’ordinanza nei registri immobiliari. Il dirigente competente accerta l’inadempimento con atto meramente dichiarativo e ricognitivo di un effetto già prodotto dalla legge. Il Consiglio Comunale delibera quindi, entro i successivi novanta giorni, se procedere alla demolizione — con recupero delle spese tramite ruolo esattoriale, assistito da privilegio speciale sull’immobile ai sensi del co. 9 — oppure destinare l’opera a una finalità pubblica, dichiarando l’esistenza di prevalenti interessi pubblici e verificando la compatibilità con gli strumenti urbanistici e i vincoli ambientali.

Il bene transita nel patrimonio indisponibile del Comune ai sensi dell’art. 828 c.c., con il connesso regime di inalienabilità salvo delibera consiliare di passaggio al patrimonio disponibile. Le destinazioni tipiche includono verde pubblico, uffici comunali, edilizia residenziale pubblica, housing sociale o concessioni a enti del Terzo Settore.

I principali orientamenti giurisprudenziali consolidati in materia sono i seguenti:

• Stato, Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 9: l’ordine di demolizione non richiede motivazione aggiuntiva in ordine alle ragioni di pubblico interesse neppure se adottato a notevole distanza di tempo dall’abuso, poiché il potere repressivo è di natura vincolata e non si consuma con il decorso del tempo; l’inerzia dell’Amministrazione non genera un legittimo affidamento in capo al privato né sana l’abuso.
• Stato, Ad. Plen., 8 marzo 2024, nn. 1, 2 e 3 (sentenze gemelle): con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso” di cui all’art. 33, co. 2, TUE deve intendersi il momento di realizzazione delle opere abusive (non quello dell’accertamento o dell’irrogazione della sanzione); ai fini della sanzione pecuniaria occorre determinare la superficie convenzionale ex art. 13 l. n. 392/1978 e il costo unitario di produzione aggiornato alla data dell’abuso, con successiva attualizzazione secondo l’indice ISTAT del costo di costruzione.
• pen., SS.UU., 25 febbraio 2021, n. 8350: la confisca urbanistica ex art. 44, co. 2, TUE non può essere disposta in assenza di un accertamento di responsabilità penale, né nell’ipotesi di estinzione del reato per prescrizione, in attuazione dei principi della Corte EDU.
• Stato, Sez. VII, 22 febbraio 2024, n. 1791 (conf. n. 911/2024): il silenzio-assenso sull’accertamento di conformità non si forma in caso di incompletezza documentale della domanda; la prescrizione dei conguagli sanatori non copre le varianti che incidono in modo sostanziale sul carico urbanistico.
• Stato, Sez. VI, n. 5968/2024: la legittimità dell’ordine di demolizione non è esclusa per il solo fatto che esso incida sul diritto all’abitazione del responsabile dell’abuso o dei suoi aventi causa, purché il provvedimento sia proporzionato rispetto all’entità dell’abuso e agli interessi in gioco.

4. L’impatto della Riforma Accrual sulla gestione dei beni abusivi

La Riforma della contabilità Accrual si articola in tre fasi: la fase pilota (esercizio 2025), coinvolge le amministrazioni individuate con determina RGS n. 259 del 26 novembre 2024, tra cui Città metropolitane, Province e Comuni con più di 5.000 abitanti; la legge di recepimento della riforma deve essere adottata entro il II trimestre 2026 (milestone M1C1-118); la piena applicazione a regime decorrerà dal 2030. I Comuni con meno di 5.000 abitanti sono esclusi dalla fase pilota, ma sono destinati ad essere inclusi successivamente.

In base allo standard ITAS 4, il presupposto per l’iscrizione in bilancio non è la proprietà formale, bensì il controllo del bene: la capacità dell’ente di detenerne la disponibilità materiale, di utilizzarlo per le proprie finalità istituzionali e di escluderne i terzi. I beni acquisiti ope legis ai sensi dell’art. 31 TUE soddisfano tale criterio sin dalla data del provvedimento accertativo, indipendentemente dall’eventuale trascrizione del bene a nome del Comune, e devono quindi essere iscritti tra le immobilizzazioni materiali.

La corretta applicazione della Nota SeSD n. 158/2025 impone ai Comuni le seguenti operazioni concrete:

• Iscrizione del bene: al costo storico (valore di acquisizione o, in mancanza, valore estimativo attendibile documentato da perizia), con applicazione sistematica degli ammortamenti e svolgimento di test di impairment che tengano conto delle irregolarità intrinseche del manufatto e del regime di indisponibilità cui è soggetto.
• Accantonamento al fondo rischi e oneri: per la quota corrispondente alla probabilità di sostenere costi per demolizioni in danno, crediti inesigibili nei confronti dei responsabili, o soccombenze in giudizio. In conformità all’orientamento della Corte dei conti (Sez. reg. Emilia-Romagna, delib. n. 61/2024/VSG), la quantificazione richiede un’analisi puntuale e individuale di ogni singola controversia, senza possibilità di ricorrere a stime forfettarie.
• Imputazione per competenza economica: dei proventi derivanti da sanatorie, oblazioni e sanzioni pecuniarie, a prescindere dalla data del relativo incasso in cassa.
• Inventariazione sistematica: mediante il set minimo di attributi inventariali previsto dalla Nota SeSD n. 158/2025, garantendo un linguaggio comune tra gli uffici tecnici, la ragioneria e gli uffici patrimoniali dell’ente. La Nota evidenzia la criticità della frammentazione dei sistemi informativi, spesso obsoleti e non interoperabili, quale principale ostacolo all’implementazione.

5. Orientamenti pratici per la compliance comunale

Per affrontare questa sfida in modo integrato, i Comuni devono coinvolgere in modo coordinato gli Sportelli Unici per l’Edilizia, la ragioneria e la polizia giudiziaria municipale, adottando sul piano operativo le seguenti misure prioritarie:

• avviare, un censimento sistematico dei beni abusivi già acquisiti o acquisibili, classificandoli secondo i criteri ITAS 4 (controllo, valutazione attendibile, set di attributi inventariali);
• avviare l’adeguamento dei sistemi informativi gestionali — spesso non interoperabili tra uffici — ai modelli di raccordo predisposti dalla RGS (determina n. RR 129 del 25 luglio 2025) per la fase pilota;
• privilegiare le procedure di sanatoria semplificata ai sensi dell’art. 36-bis TUE, che consentono di trasformare passività potenziali in proventi certi iscritti per competenza;
• verificare la congruità degli accantonamenti al fondo rischi contenzioso con cadenza almeno annuale, coinvolgendo l’organo di revisione nella relativa attestazione e aggiornando la banca dati del contenzioso pendente.

L’abusivismo edilizio cessa così di essere una mera passività repressiva per assumere la dimensione di una potenziale risorsa urbanistica, a condizione che venga gestito con tempestività e rigore contabile. Il ritardo nell’affrontare queste posizioni erode il patrimonio netto dell’ente e può esporre i responsabili a responsabilità contabile ai sensi del D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile). La piena applicazione della riforma — attesa a regime dal 2030 — renderà tali adempimenti vincolanti per tutti gli enti, rendendo oggi indispensabile avviare il percorso di adeguamento.