1. Premessa

Il comodato costituisce, nel sistema civilistico, un contratto essenzialmente gratuito, ma nella prassi può essere modellato mediante clausole accessorie che impongono al comodatario oneri di gestione o contributi economici indiretti.

Quando il bene concesso in uso appartiene a una pubblica amministrazione, il tema assume una dimensione ulteriore, poiché la scelta contrattuale incide non soltanto sulla disciplina del rapporto, ma anche sulla corretta amministrazione del patrimonio pubblico e sulla legittimità dell’azione amministrativa.

2. La natura giuridica del comodato e il confine con il contratto oneroso

Ai sensi dell’art. 1803 c.c., il comodato è il contratto con cui una parte consegna all’altra una cosa mobile o immobile affinché se ne serva per un tempo o per un uso determinato, con l’obbligo di restituire la stessa cosa ricevuta. La gratuità rappresenta l’elemento causale tipico dell’istituto.

Ne consegue che l’introduzione di oneri a carico del comodatario non è, di per sé, incompatibile con la struttura del contratto, purché tali oneri mantengano natura accessoria e non assumano la funzione di corrispettivo del godimento del bene.

La giurisprudenza e la prassi tributaria distinguono, in sostanza, tra un comodato modale, nel quale gli oneri restano strumentali alla conservazione o all’utilizzazione del bene, e un assetto negoziale che, per entità e funzione delle somme richieste, si avvicina alla locazione.

3. Il comodato nelle pubbliche amministrazioni e il vincolo dell’interesse pubblico

L’utilizzo del comodato da parte delle pubbliche amministrazioni, e in particolare degli enti territoriali, non può essere letto in una prospettiva meramente privatistica. La disponibilità del bene pubblico è condizionata dal perseguimento dell’interesse generale, dalla tutela dell’equilibrio economico-finanziario dell’ente e dal rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, con deliberazione n. 109/2022, ha ribadito l’orientamento maggioritario seguito dalla giurisprudenza contabile (Sez. Campania n. 357/2016; Sez. Lombardia 172/2014; Sez. Lazio 87/2014) che la concessione in uso gratuito di un immobile pubblico, in quanto normalmente priva di entrata, può determinare un depauperamento delle risorse della collettività, sicché essa è ammissibile soltanto ove sia dimostrato un interesse pubblico effettivo, equivalente o superiore a quello patrimoniale, e venga motivata una chiara valutazione comparativa degli interessi in gioco.

In termini analoghi, la giurisprudenza contabile ha sottolineato la piena applicabilità dell’art. 12 della l. n. 241/1990, con conseguente necessità di predeterminare criteri e modalità di attribuzione del beneficio, di evitare duplicazioni di vantaggi e di assicurare trasparenza e imparzialità nella selezione del soggetto beneficiario.

Il comodato gratuito, dunque, non è un atto di liberalità, ma uno strumento di amministrazione attiva che richiede una motivazione rafforzata e una verifica rigorosa della compatibilità finanziaria dell’operazione.

4. L’impatto sul patrimonio degli enti territoriali

Per gli enti territoriali, il ricorso al comodato gratuito incide direttamente sulla consistenza e sulla valorizzazione del patrimonio immobiliare. Il bene concesso in uso gratuito continua a far parte del patrimonio dell’ente, ma il suo rendimento economico viene, almeno in parte, azzerato o ridotto.

La Corte dei conti Veneto ha precisato che il patrimonio disponibile ha, di regola, una vocazione reddituale, sicché la concessione gratuita di un immobile pubblico si pone come utilizzo non coerente con le finalità del bene, salvo che sia sorretta da presupposti di legge e da un interesse pubblico concreto e prevalente.

Ne deriva che l’ente rinuncia a possibili introiti derivanti dalla locazione o da altre forme di valorizzazione patrimoniale e, al contempo, assume il rischio di un uso non pienamente coerente con i principi di sana gestione, soprattutto quando la gratuità non sia sorretta da un effettivo interesse pubblico.

Il punto di equilibrio è rappresentato dalla capacità dell’amministrazione di dimostrare che il vantaggio sociale indotto dalla concessione gratuita del bene sia equivalente o superiore rispetto al sacrificio economico sopportato dal bilancio dell’ente.

5. La riforma contabile Accrual e le ricadute sulla gestione patrimoniale

La riforma contabile Accrual, prevista dalla riforma 1.15 del PNRR, segna un passaggio rilevante nella rappresentazione contabile del patrimonio pubblico. La logica Accrual valorizza non soltanto gli aspetti finanziari delle operazioni, ma anche la dimensione economico-patrimoniale delle stesse, rendendo più visibile l’effetto delle scelte gestionali sul valore complessivo dei beni dell’ente.

In tale prospettiva, il comodato gratuito assume una rilevanza maggiore rispetto al passato, poiché il sacrificio economico correlato alla rinuncia al reddito del bene diventa più chiaramente misurabile. La nuova contabilità non impedisce il ricorso al comodato, ma rende più stringente l’onere motivazionale dell’amministrazione, che dovrà dar conto della convenienza complessiva dell’operazione anche sotto il profilo patrimoniale.

Per gli enti territoriali ciò si traduce in una maggiore responsabilizzazione nella scelta dello strumento giuridico più adeguato alla finalità pubblica perseguita, alla sostenibilità finanziaria dell’operazione e alla corretta rappresentazione contabile del sacrificio patrimoniale.

6. Considerazioni conclusive

Il comodato, se utilizzato dalla pubblica amministrazione, non può essere considerato un ordinario strumento di liberalità, ma deve essere inquadrato come tecnica di amministrazione del patrimonio funzionale al perseguimento di un interesse pubblico specifico.

La necessità di motivare la scelta concessoria, la selezione trasparente del beneficiario e la verifica della compatibilità finanziaria costituiscono condizioni essenziali di legittimità.

La riforma Accrual accentua tali esigenze, poiché rende più trasparente il costo delle decisioni patrimoniali e impone agli enti territoriali una gestione più attenta del rapporto tra utilità sociale e redditività dei beni.

In definitiva, il corretto impiego del comodato nel settore pubblico presuppone una valutazione giuridica rigorosa, capace di coniugare la funzione sociale del patrimonio con la salvaguardia della sua integrità economica.