Nota SeSD n. 158/2025 · Ragioneria Generale dello Stato · D.L. 9 agosto 2024, n. 113, art. 10, commi 3-12, conv. L. 7 ottobre 2024, n. 143

La Riforma Accrual ridefinisce il perimetro giuridico ed economico della gestione del patrimonio immobiliare pubblico. La contrattualistica immobiliare cessa di essere mera prassi amministrativa e diviene strumento di rappresentazione contabile, con ricadute dirette sulla responsabilità degli operatori, sulla validità sostanziale dei contratti e sull’intero ciclo di vita degli asset pubblici.

1. Premessa: il patrimonio immobiliare come leva economico-patrimoniale

La riforma contabile Accrual (Riforma 1.15 del PNRR), disciplinata dall’art. 10, commi 3-12, del D.L. 9 agosto 2024, n. 113 (conv. con modificazioni dalla L. 7 ottobre 2024, n. 143, G.U. n. 236 dell’8 ottobre 2024) e applicata in via sperimentale per l’esercizio 2025, colloca il patrimonio immobiliare pubblico al centro del sistema di bilancio delle pubbliche amministrazioni. Gli immobili non sono più mere voci di inventario, ma asset generativi di flussi economici misurabili: la loro gestione contrattuale assume rilievo strategico tanto sotto il profilo contabile quanto sotto quello amministrativo-giuridico.

La Nota SeSD n. 158/2025 della Ragioneria Generale dello Stato — «Strumenti e metodi per la gestione delle immobilizzazioni materiali nella fase di adozione della contabilità Accrual» — rafforza tale orientamento imponendo criteri uniformi di riconoscimento, valutazione e ammortamento delle immobilizzazioni, con specifico riguardo a edifici, impianti e infrastrutture. I 18 standard contabili ITAS — approvati dallo Standard Setter Board e recepiti con Determina del Ragioniere Generale dello Stato n. 176775 del 27 giugno 2024 — costituiscono il corpus tecnico di riferimento. Il legame tra inventario, fascicolo patrimoniale e contratti diviene così un obbligo di sistema: ogni variante contrattuale (proroga, cessione di diritti, variazione di canone) deve riflettersi immediatamente nell’anagrafe patrimoniale e nelle scritture contabili.

2. Riforma Accrual e contrattualistica immobiliare: il cambio di paradigma

Il passaggio dal criterio di cassa alla competenza economica rende decisiva la corretta imputazione temporale di ricavi e costi relativi ai beni immobili. In tale nuovo paradigma, la contrattualistica immobiliare — locazioni, leasing finanziario, diritti reali di godimento, conferimenti a società in house, convenzioni di gestione — non determina solo la qualità giuridica dell’uso del bene, ma incide direttamente su:

• la rilevazione del bene (attività immobilizzata o esclusa dall’attivo);
• la valutazione iniziale (costo storico, valore di mercato, valore di utilità economica);
• la stima della vita utile e il piano di ammortamento;
• la rappresentazione degli oneri e dei ricavi nel conto economico dell’ente.

Sul piano giuridico-amministrativo, ciò impone che la qualificazione contrattuale — locazione ordinaria, leasing, conferimento a durata indefinita, uso gratuito di terreni pubblici — deve essere coerente sia con il diritto sostanziale (codice civile, normativa urbanistica, disciplina degli enti locali) e con i criteri ITAS puntualizzati dalla Nota SeSD n. 158/2025. La discrasia tra forma giuridica e sostanza economica del contratto genera un rischio di rappresentazione distorta del bilancio, con effetti a cascata sulla responsabilità degli operatori.

3. Contratti opachi e responsabilità amministrativo-contabile

Una criticità emerge dalla scarsa armonizzazione tra discipline settoriali — urbanistica, edilizia, politiche sociali, politiche scolastiche — e il nuovo paradigma contabile Accrual. Numerose convenzioni di uso di immobili pubblici sono state stipulate in chiave meramente amministrativa, senza adeguata qualificazione giuridica e senza previsione di ammortamenti o oneri di manutenzione. In un sistema di competenza economica, un contratto che non specifica canoni, oneri manutentivi, diritti di sublocazione o clausole di restituzione può:

• distorcere la rappresentazione patrimoniale, occultando oneri e rischi futuri;
• mascherare trasferimenti di valore verso terzi privi di adeguata contabilizzazione;
• esporre l’ente e i suoi responsabili a rilievi della Corte dei conti e della Ragioneria Generale dello Stato.

La contrattualistica immobiliare deve, pertanto, essere redatta con un approccio binario: giuridicamente corretta nella forma (requisiti dei contratti pubblici, disciplina delle concessioni, vincoli urbanistici) e contabilmente trasparente nella sostanza (canoni con indici di aggiornamento, oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria, durata certa, clausole di risoluzione anticipata, eventuali opzioni di acquisto o rinnovo). La responsabilità amministrativo-contabile del funzionario che sottoscrive o autorizza un contratto “opaco” è oggi più esposta, poiché il bilancio Accrual rende visibili le distorsioni che il bilancio di cassa tendeva a nascondere.

4. Innovazioni normative e raccordo con i contratti pubblici

La riforma Accrual si inserisce in un contesto più ampio di rinnovamento del diritto dei contratti pubblici, ridisegnato dal D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), e rappresenta attuazione della Direttiva 2011/85/UE del Consiglio sui quadri di bilancio degli Stati membri, come aggiornata dalla Direttiva (UE) 2024/1265. In ambito immobiliare, i principali raccordi normativi riguardano:

• Le concessioni di uso o di gestione di immobili pubblici, che rientrano spesso nella disciplina del D.Lgs. 36/2023, salvo le ipotesi di esenzione riconosciute dalla giurisprudenza europea e nazionale;
• Le convenzioni con soggetti non profit e con enti del Terzo settore, la cui mera qualificazione politico-amministrativa non elude l’obbligo contabile di valutazione e rilevazione degli asset sottostanti secondo gli standard ITAS;
• Il leasing e i conferimenti di beni ad aziende speciali o società in house, che richiedono una lettura sistemica tra la disciplina degli enti strumentali (artt. 11-quater e 11-quinquies del D.Lgs. 118/2011), il D.Lgs. 36/2023 e i criteri ITAS della Nota SeSD n. 158/2025.

Il criterio guida rimane quello della prevalenza della sostanza economica sulla forma giuridica: un accordo etichettato come «convenzione di principio» che trasferisce il controllo di un bene pubblico a un soggetto terzo per un periodo superiore all’esercizio deve essere trattato — e contabilizzato — come un vero e proprio contratto immobiliare, con tutte le conseguenti obbligazioni di iscrizione, valutazione e ammortamento.

5. Verso un nuovo ius contrahendi immobiliare pubblico

La convergenza tra riforma Accrual, Nota SeSD n. 158/2025 e rinnovata disciplina dei contratti pubblici delinea quello che può definirsi un «ius contrahendi immobiliare pubblico»: un corpo di regole che lega inscindibilmente la qualificazione giuridica dei contratti immobiliari ai criteri di riconoscimento e valutazione della contabilità per competenza. Sul piano operativo, tale prospettiva impone alle pubbliche amministrazioni tre ordini di interventi:

• Revisione organica degli archivi contrattuali: ricognizione di inventari, contratti di locazione, convenzioni e atti di concessione in essere, con riqualificazione degli accordi non formalizzati o non aggiornati alla luce dei nuovi criteri ITAS;
• Adozione di modelli contrattuali standardizzati: clausole contabili e di valutazione, indicazioni per la gestione dei canoni e degli oneri, riferimenti al ciclo di vita dell’immobile e alla sua funzione di servizio pubblico, in raccordo con il RUP e il responsabile della ragioneria;
• Protocolli interdisciplinari legale-ragioneria-patrimonio: procedure interne per la trasmissione sistematica degli atti contrattuali all’ufficio ragioneria con indicazione della qualificazione ITAS, e revisione periodica dei contratti in corso.

La riforma Accrual non produce quindi solo effetti contabili: essa stimola una ristrutturazione profonda del rapporto tra diritto, amministrazione e finanza pubblica, ponendo la contrattualistica immobiliare al centro di una gestione più responsabile e trasparente del patrimonio. Chi opera nella PA — funzionari, avvocati, RUP, responsabili della ragioneria — è chiamato a un aggiornamento professionale che integri, per la prima volta in modo sistematico, competenze giuridiche e competenze contabili.