Alla luce della riforma contabile Accrual e della Nota SeSD n. 158/2025 della Ragioneria Generale dello Stato

Sommario:Il presente contributo esamina la disciplina della dismissione del patrimonio immobiliare degli enti locali, con particolare riguardo all’impatto che sta producendo la riforma della contabilità pubblica a base Accrual. L’analisi tiene conto delle più recenti indicazioni operative della Nota SeSD n. 158/2025 della Ragioneria Generale dello Stato, che fornisce strumenti concreti per la corretta rilevazione e valutazione delle immobilizzazioni materiali in sede di adozione del nuovo sistema contabile unico, in linea con la Riforma 1.15 del PNRR. Vengono approfonditi i profili giuridico-normativi della classificazione dei beni pubblici, le procedure di alienazione, le ricadute sul bilancio e le implicazioni in termini di accountability e trasparenza.

1. Inquadramento normativo: fonti e gerarchia delle fonti

La gestione e la dismissione del patrimonio immobiliare degli enti locali si collocano all’intersezione tra diritto amministrativo, diritto contabile pubblico e diritto civile. Il fondamento costituzionale è rinvenibile negli artt. 97, 119 e 120 della Costituzione, che garantiscono l’autonomia finanziaria degli enti nel rispetto del coordinamento della finanza pubblica e dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa.

Il riferimento normativo primario è costituito dal D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), che disciplina la programmazione finanziaria e la gestione del patrimonio agli artt. 230 e seguenti. La riforma strutturale avviata con il D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 e integrata dal D.Lgs. 126/2014, trova oggi conferma nella misura PNRR 1.15, che introduce il sistema contabile economico patrimoniale Accrual, ispirato agli standard internazionali IPSAS ed EPSAS, con l’obiettivo di garantire una rappresentazione veritiera e corretta della situazione finanziaria, economica e patrimoniale degli enti.

Il quadro si completa con l’art. 58 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, conv. in L. 133/2008, che costituisce il perno normativo per le operazioni di dismissione immobiliare degli enti locali, e con le disposizioni dell’art. 33 del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, conv. in L. 111/2011, in materia di valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico mediante fondi comuni di investimento immobiliare.

2. Il patrimonio degli enti locali: classificazione e regime giuridico

La corretta qualificazione del bene è presupposto indefettibile per l’avvio di qualsiasi procedimento di dismissione. Il Codice Civile, agli artt. 822–830, distingue tre categorie fondamentali, ciascuna con un proprio regime giuridico ed economico.

2.1 Beni demaniali

I beni demaniali (strade, piazze, spiagge, cimiteri, mercati) sono inalienabili per disposizione di legge. La dismissione è possibile esclusivamente previo procedimento di sdemanializzazione, espresso o tacito, che determina la perdita dei requisiti di interesse pubblico e il transito del bene nel patrimonio disponibile.

2.2 Beni patrimoniali indisponibili

I beni patrimoniali indisponibili sono strumentali a un pubblico servizio (es. scuole, immobili adibiti a uffici pubblici, aree cimiteriali). Non sono inalienabili in senso assoluto, ma la loro vendita non può sottrarli alla finalità pubblica originaria, salvo diverse e specifiche disposizioni di legge (art. 828, comma 2, Cod. Civ.). Il loro trasferimento postula la previa verifica della cessazione del vincolo di destinazione pubblica da parte dell’ente proprietario, con motivata deliberazione dell’organo di governo.

2.3 Beni patrimoniali disponibili

I beni patrimoniali disponibili sono beni di cui l’ente è proprietario uti dominus, in posizione analoga a quella di un soggetto privato. Possono essere liberamente alienati o valorizzati sul mercato, nel rispetto delle procedure di evidenza pubblica e dei principi di trasparenza e concorrenza che presiedono all’azione amministrativa. Per tali beni il vincolo principale è procedurale: la vendita avviene tramite asta pubblica o, in casi eccezionali motivati, trattativa privata competitiva.

3. Il Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni (art. 58 D.L. 112/2008)

L’art. 58 del D.L. 112/2008, nella versione vigente, impone agli enti locali di redigere un Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni del patrimonio immobiliare, allegato al bilancio di previsione e approvato dal Consiglio Comunale. Il Piano costituisce lo strumento di programmazione attraverso il quale l’ente individua i beni immobili e i diritti reali non più strumentali all’esercizio delle funzioni istituzionali, avviando un processo di razionalizzazione che produce rilevanti effetti sul bilancio.

Il Piano assolve a una pluralità di funzioni giuridiche: (i) ricognitiva, in quanto identifica e classifica il patrimonio disponibile; (ii) urbanistica, poiché il suo inserimento potrebbe equivalere ad una variante al Piano Regolatore Generale, con la conseguente variazione della destinazione d’uso; (iii) programmatica, in quanto fissa le priorità di alienazione in coerenza con il Piano Triennale delle Opere Pubbliche e il Documento Unico di Programmazione (DUP). Le procedure di vendita avvengono tramite asta pubblica o trattativa privata competitiva, in ogni caso nel rispetto dei principi di trasparenza ed evidenza pubblica.

Dal punto di vista contabile, la destinazione dei proventi da alienazione è soggetta a un rigido vincolo normativo: il ricavato delle vendite, ai sensi dell’art. 162, comma 6, e dell’art. 199, comma 1-bis, del TUEL – come specificato dall’art. 1, comma 443, della L. 228/2012 (Legge di Stabilità 2013) – non può essere utilizzato per coprire spese correnti, ma deve finanziare esclusivamente spese di investimento oppure, in assenza di queste o per la parte eccedente, la riduzione del debito. Eventuali deroghe sono ammesse solo nei casi espressamente previsti dalla legge, come in presenza di disavanzo tecnico da gestione pregressa certificato.

4. La Nota SeSD n. 158/2025

La Nota SeSD n. 158 del 29 agosto 2025 della Ragioneria Generale dello Stato – dal titolo «Strumenti e metodi per la gestione delle immobilizzazioni materiali nella fase di adozione della contabilità Accrual» – costituisce la più recente e organica guida operativa per l’attuazione della Riforma 1.15 del PNRR. Il documento, che aggiorna un precedente contributo e illustra gli output del Progetto Europeo SRSS/SC2022/119, persegue un duplice obiettivo: assicurare la rilevazione corretta e uniforme dei beni patrimoniali e costruire una base informativa solida e comparabile per la rappresentazione economica e patrimoniale delle amministrazioni.

Sul piano organizzativo, la Nota introduce un modello di governance patrimoniale articolato in tre centri di responsabilità: (i) l’ufficio gestione beni patrimoniali, che mantiene l’inventario aggiornato e associa i beni alle rispettive unità di gestione; (ii) l’ufficio di ragioneria, che predispone e trasmette le informazioni contabili per ciascun bene; (iii) l’unità organizzativa di gestione, responsabile dell’amministrazione operativa e dell’aggiornamento dei dati tecnici sugli eventi che incidono sulla fruibilità dei beni. Tale modello, che richiede inventari integrati e sistemi informativi interoperabili, mira a superare le criticità legate all’eterogeneità e all’incompletezza delle informazioni attualmente disponibili negli enti locali.

5. L’impatto della dismissione sul bilancio dell’ente: profili contabili e finanziari

Nel sistema Accrual, la dismissione di un bene patrimoniale non è rilevata esclusivamente come entrata di cassa nel conto finanziario, ma produce effetti complessi e pluridimensionali sul bilancio dell’ente: la cancellazione del cespite dall’attivo dello Stato Patrimoniale, la rilevazione di una plusvalenza o minusvalenza nel Conto Economico (quale differenza tra corrispettivo di realizzo e valore netto contabile residuo), e la corrispondente variazione del patrimonio netto. Ciò implica che le operazioni di dismissione debbano essere pianificate in funzione degli equilibri del Conto Economico e non soltanto di quelli del bilancio finanziario.

La gestione di immobili con redditività negativa – beni fatiscenti, o che generano solo costi di manutenzione ordinaria e straordinaria, oneri per utenze e imposte figurative – fa sì che l’alienazione comporti un immediato sgravio delle spese correnti di gestione, producendo un effetto di risparmio strutturale a beneficio degli equilibri gestionali. Questo profilo è stato valorizzato dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, che in una prospettiva di spending review ha incoraggiato logiche di valorizzazione dinamica, volte a trasformare beni inattivi in risorse finanziarie per lo sviluppo della comunità.

In conformità alla Nota SeSD 158/2025, la valutazione dei cespiti diventa parte integrante della programmazione: i beni non sono più mere voci d’inventario, ma asset capaci di generare benefici economici e sociali.

Sul fronte della trasparenza, il D.Lgs. 33/2013 (Codice della trasparenza), come riformato dal D.Lgs. 97/2016, impone la pubblicazione dei dati relativi ai beni immobili detenuti e dei contratti di alienazione nella sezione «Amministrazione Trasparente» del sito istituzionale.

6. Profili critici e prospettive de iure condendo

Nonostante i progressi registrati, residuano nodi irrisolti che condizionano l’efficace implementazione della riforma. In primo luogo, la mancanza di standard valutativi uniformi per la stima dei beni immobili genera divergenze rilevanti nella rappresentazione contabile del patrimonio tra enti diversi, compromettendo la comparabilità dei bilanci e l’efficacia del consolidamento ai fini del controllo della finanza pubblica. La Nota SeSD 158/2025 segnala esplicitamente le criticità connesse all’eterogeneità delle informazioni disponibili e raccomanda l’istituzione, laddove assente, di un ufficio dedicato alla gestione degli inventari patrimoniali.

Onde completare il quadro, si osserva che la stessa Nota descrive il modello organizzativo con una chiara suddivisione delle responsabilità tra tre uffici principali – ufficio gestione beni patrimoniali, ufficio di ragioneria e unità organizzativa di gestione –, ma non menziona le competenze tecnico-giuridiche necessarie per l’attuazione del sistema. Tale omissione lascia non chiarito a quale ufficio siano in capo tali competenze: non risulta specificato se ricadano nell’ufficio gestione beni patrimoniali, nell’ufficio di ragioneria o nell’unità di gestione. Di conseguenza, resta incerto quali funzioni assegnare a ciascun ufficio quando si tratta di attività che richiedono una qualificata competenza tecnico-giuridica, come la valutazione di beni sottoposti a tutela o la disciplina delle dismissioni.

Sotto il profilo de iure condendo^[1], appare auspicabile un intervento normativo che: (i) definisca criteri uniformi di prima iscrizione e successiva valutazione dei beni immobili, con riguardo agli immobili di interesse storico-artistico soggetti al D.Lgs. 42/2004; (ii) disciplini organicamente le diverse forme di dismissione (alienazione, conferimento, cartolarizzazione, permuta) nel sistema Accrual; (iii) coordini la disciplina contabile con le norme urbanistiche in materia di variante implicita; (iv) estenda e consolidi il modello organizzativo tripartito proposto dalla Nota SeSD 158/2025, rendendolo obbligatorio anche per gli enti di minore dimensione, e attribuisca espressamente le competenze giuridico-amministrative mancanti a un determinato ufficio, colmando così l’omissione rilevata.

7. Considerazioni conclusive

La riforma contabile Accrual sta segnando una cesura profonda nel modo in cui i Comuni rappresentano e gestiscono il proprio patrimonio. Adottare la competenza economica significa abbracciare una visione di lungo periodo nella quale il bene pubblico non è più una posta passiva dell’inventario, ma un asset strategico da valorizzare in chiave di sviluppo della comunità. Le operazioni di dismissione devono essere pianificate con il DUP e il bilancio triennale, tenendo conto degli effetti sul Conto Economico, sull’equilibrio del patrimonio netto e sul fondo pluriennale vincolato.

La Nota SeSD n. 158/2025 della Ragioneria Generale dello Stato rappresenta in questo scenario un contributo di primario rilievo: non introduce nuovi obblighi formali, ma fornisce strumenti operativi concreti e raccomandazioni organizzative che, se correttamente recepite dagli enti locali, possono colmare le lacune informative oggi esistenti e garantire quella qualità, trasparenza e completezza dell’informazione finanziaria e patrimoniale che il sistema Accrual richiede.

Solo una governance patrimoniale integrata – che coniughi la dimensione giuridico-formale delle procedure di alienazione con la corretta rappresentazione contabile Accrual e con i doveri di trasparenza imposti dal D.Lgs. 33/2013 – può garantire il rispetto dei principi di buon andamento, imparzialità e sana gestione finanziaria sanciti dalla Costituzione. In tale prospettiva, il ruolo dei revisori dei conti, dei segretari comunali e dei responsabili del servizio finanziario risulta decisivo, ai sensi dell’art. 239 del TUEL e dell’art. 1, comma 166, della L. 266/2005.