Chi iscrive il teatro in bilancio? Proprietà vs. controllo nel sistema ITAS
1. Il cambio di paradigma: dalla proprietà al controllo
La Riforma 1.15 del PNRR, recepita dal d.l. 152/2021 (conv. l. 233/2021), ha avviato la transizione della contabilità pubblica italiana verso il sistema Accrual, fondato sul principio di competenza economica. Il corpus degli standard ITAS, elaborato dalla Struttura di Governance della Ragioneria Generale dello Stato, introduce un criterio sostanzialista nella patrimonializzazione dei beni: non rileva più la titolarità del diritto reale, ma l’esercizio del controllo effettivo sul bene, inteso come la capacità di governarne l’uso e di beneficiarne (o di sopportarne i rischi) in modo economicamente significativo.
Questo mutamento è radicale per gli enti locali che gestiscono infrastrutture culturali (teatri, musei, biblioteche) attraverso fondazioni e altri organismi terzi: il criterio proprietaristico del codice civile cede il passo a un approccio mutuato dagli standard IPSAS internazionali, dei quali gli ITAS rappresentano la declinazione domestica.
2. Il criterio del controllo: ITAS 4, ITAS 6 e Nota MEF 158/2025
ITAS 4 — Immobilizzazioni materiali
Un’immobilizzazione materiale deve essere rilevata nello stato patrimoniale dell’amministrazione quando siano soddisfatte tre condizioni cumulative:
- l’amministrazione controlla il bene a seguito di un’operazione o evento passato;
- il bene si configura come attività, ossia è suscettibile di generare benefici economici futuri o potenziale di servizio a favore dell’ente;
- il valore del bene è determinabile in modo conforme ai postulati e vincoli dell’informazione contabile accrual.
La Nota MEF 158/2025 (Servizio Studi Dipartimentale, 29 agosto 2025) precisa che il controllo può derivare da un titolo giuridico formale o da una situazione di fatto: ciò che conta è chi dirige concretamente l’uso del bene e ne sopporta i rischi economici.
ITAS 6 — Accordi per servizi in concessione: il test del doppio controllo
Per i beni affidati a terzi nel quadro di una concessione di servizi (es. teatro comunale dato in gestione a una fondazione), ITAS 6 prevede un test cumulativo a due condizioni:
- Controllo sui servizi: il comune determina quali servizi la fondazione deve erogare, a chi e secondo quali criteri tariffari (vincoli di programmazione artistica, prezzi dei biglietti, obblighi di servizio pubblico).
- Controllo sull’interessenza residua: il comune controlla — tramite la proprietà o altro titolo — la destinazione del bene alla scadenza dell’accordo (obbligo di restituzione, assenza di promesse di rinnovo di concessione).
Solo il soddisfacimento cumulativo di entrambe le condizioni consente di mantenere il teatro del nostro esempio nel bilancio dell’ente locale.
3. Comodato d’uso e concessione: casi pratici
Comodato d’uso gratuito
Il comodato, disciplinato dagli artt. 1803-1812 c.c., è il contratto con cui una parte (comodante) consegna all’altra (comodatario) un bene affinché se ne serva per un uso determinato, con obbligo di restituzione. Il carattere tipicamente gratuito e la temporaneità dell’affidamento lo differenziano dalla concessione onerosa e dalla locazione, collocandolo in una zona grigia dal punto di vista del trasferimento del controllo.
Nella prospettiva di ITAS 4, il comodato di un immobile comunale non implica, di regola, il trasferimento del controllo contabile, a condizione che:
- il contratto sia a breve o medio termine e revocabile ad nutum o con preavviso breve;
- l’ente comodante conservi i poteri di ingerenza sull’uso del bene (vincoli di destinazione, ispezioni, approvazione dei progetti di restauro) e rimanga responsabile degli interventi di manutenzione straordinaria;
- l’ente continui a sopportare il rischio di deprezzamento del valore del bene;
- l’ente mantenga il controllo sul servizio erogato (decidendo gli orari di apertura, i prezzi dei biglietti, la frequenza mensile).
In presenza di tali condizioni, il bene resta iscritto nel bilancio del comune, che continua ad ammortizzarlo secondo le aliquote previste da ITAS 4 per la categoria di appartenenza.
Teatro comunale concesso in gestione ad una fondazione culturale
Il teatro comunale dato in gestione a una fondazione culturale è il caso paradigmatico entro cui opera ITAS 6. L’applicazione del test del doppio controllo richiede di rispondere a due domande distinte.
Primo quesito: il comune determina quali servizi la fondazione deve erogare, a chi e a quale tariffa? La risposta dipende dalle clausole della convenzione di gestione. Se la convenzione impone un minimo di alzate di sipario, vincola la destinazione dei proventi (anche parzialmente) a finalità pubbliche, stabilisce criteri per la determinazione del prezzo dei biglietti e attribuisce al comune poteri di vigilanza e di intervento sulla programmazione artistica, il controllo sui servizi è tendenzialmente in capo al comune. Viceversa, se la fondazione gode di piena autonomia gestionale e la convenzione si limita a prevedere il pagamento di un canone al comune senza condizionare le modalità del servizio, il controllo sui servizi risulta esercitato dalla fondazione.
Secondo quesito: il comune controlla l’interessenza residua al termine della concessione? Questo requisito è generalmente soddisfatto quando la proprietà del bene è in capo al comune e il contratto prevede la restituzione dell’immobile (eventualmente riqualificato) alla scadenza dell’accordo. Ove il comune abbia alienato o promesso di alienare il bene al concessionario, o ove la durata della concessione copra sostanzialmente l’intera vita utile dell’immobile senza clausole di restituzione, il controllo sull’interessenza residua sarà in capo alla fondazione.
Solo ove entrambe le condizioni siano soddisfatte in capo al comune, il teatro potrà restare iscritto nel bilancio dell’ente locale.
Il caso dei beni di terzi riguarda immobili di proprietà di soggetti terzi – privati o altre pubbliche amministrazioni – sui quali il comune soddisfa il test del doppio controllo, determinando le attività di servizio pubblico ed esercitando il possesso del cespite a qualsiasi titolo giuridico, con facoltà di acquisirli al proprio patrimonio alla scadenza della concessione, ove tale trasferimento sia contrattualmente previsto.
Conclusioni
La riforma Accrual richiede agli enti locali un ripensamento profondo del modo in cui si relazionano con il proprio patrimonio immobiliare. La domanda “chi iscrive il teatro in bilancio?” non ammette una risposta aprioristica fondata sulla titolarità del diritto di proprietà: la risposta corretta è quella che emerge dall’analisi sostanziale dell’accordo di affidamento, condotta alla luce del test del doppio controllo previsto da ITAS 6 e dei criteri di rilevazione delineati da ITAS 4 e dalla Nota MEF 158/2025.
In sintesi: il teatro resta nel bilancio del comune quando quest’ultimo conservi il controllo sostanziale sui servizi erogati (determinando che cosa, a chi e a quale tariffa la fondazione deve erogare) e mantenga il governo sull’interessenza residua nel bene alla scadenza dell’accordo. Quando entrambi questi requisiti difettino, il bene migra nel bilancio della fondazione affidataria.
La corretta applicazione di questi principi non è solo un obbligo normativo: essa è la precondizione per bilanci pubblici che offrano una rappresentazione fedele del patrimonio, della situazione finanziaria e del risultato economico degli enti locali — e, per tale via, per una governance pubblica responsabile e trasparente nei confronti dei cittadini, degli organi di controllo e delle istituzioni europee che vigilano sull’attuazione delle riforme del PNRR.
